Utformning av förfrågningsunderlag
När förfrågningsunderlag sätts samman måste en rad olika överväganden göras.
Det handlar om att utforma upphandlingen på ett sådant sätt att konkurrens stimuleras, samtidigt som kommunen skaffar förvissar sig om att verksamheten kommer att bedrivs på ett bra sätt. Medley, som har erfarenhet av upphandlingar från många olika kommuner sammanfattar här en del synpunkter.
Krav på det företag som ska ta över verksamheten
Ansvarsfördelningen ut mellan kommunen och entreprenören
Taxor, avgifter och öppettider
Krav på det företag som ska ta över verksamheten
För att kvalificera sig för att lämna anbud krävs oftast att anbudsgivaren lever upp till vissa krav gällande kompetens, erfarenhet och ekonomisk kapacitet. Det är viktigt att kommunen tar ställning till vilka minimikrav som måste uppfyllas för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett bra sätt. Exempelvis kan ställas krav på att ledningen för verksamheten ska ha ett visst antal års erfarenhet av att driva bad- och friskvårdsanläggningar.
När det gäller ekonomisk kapacitet kan ställas krav på att en den som lämnar anbud ska ha viss soliditet eller viss rating hos Upplysningscentralen (eller motsvarande organisation för kreditupplysning).
De krav som ställs på anbudsgivaren måste ställas i relation till de risker som finns i upphandlingen. Om upphandlingen är förenad med stor risk för ekonomisk skada för kommunen är det rimligt att kommunen försöker skaffa sig olika former av garantier. Å andra sidan finns det en risk att anbudsgivarna blir för få om de garantier som krävs är allt för tuffa.
Medley tror att det är viktigt att det ställs krav på att den som på entreprenad ska driva en bad- och friskvårdsanläggningen har erfarenhet av att leda och styra liknande verksamheter. Referenser som kan intyga detta bör efterfrågas.
Vidare kan det vara bra att kommunen har någon form av säkerhet gällande företagets ekonomiska stabilitet. En begränsad bankgaranti kan vara ett alternativ, särskilt för nystartade företag som saknar historik som kan bedömas. Höga bankgarantier (några kommuner har begärt så höga garantier som två miljoner kronor) vet vi dock av erfarenhet leder till anbud ofta uteblir.
Paketering – vilken verksamhet ska upphandlas?
Flera strategiska överväganden finns att göra när det gäller sammansättningen av verksamheter som ska upphandlas, d.v.s. paketeringen. I kommuner med flera och friskvårdsanläggningar måste exempelvis avgöras om driften av anläggningarna ska upphandlas för varje enskild anläggning eller om man ska göra en upphandling av driften av flera anläggningar i ett paket.
Ett alternativ är också att driften av all inomhusidrott i kommunen ingår i en och samma upphandling. Några kommuner har till och med gjort upphandlingar som omfattar i stort sett all fritidsverksamhet i kommunen, allt från bad till bandyplaner, bokningsservice och motionsspår.
Det är också ganska vanligt att vissa delar av verksamheten i en bad- och friskvårdanläggning inte ingår i upphandlingen. Det kan exempelvis handa om driften av ett gym, som kan vara låst till annan aktör.
En väl genomtänkt paketering ökar möjligheterna för kommunen att få in flera anbud. När frågan om paketering utreds är det viktigt att analysera hur marknaden ser ut. Det är exempelvis i dagsläget få företag som är specialiserade på att driva hela fritidsförvaltningar, vilket minskar möjligheterna för kommunen att få in bra anbud vid en sådan paketering.
Medleys kärnverksamhet är att driva bad- och friskvårdsanläggningar. Sett ur vår synvinkel är det angeläget och bad- och friskvårdsverksamheten ingår som ett huvuduppdrag i upphandlingen.
Medleys kärnverksamhet är att driva bad- och friskvårdsanläggningar. Vi arbetar konsekvent med att öka och bredda utbudet av friskvårdsaktiviteter i de anläggningar vi driver. Om kommunen lagt ut driften av exempelvis ett gym på annan entreprenör försvåras detta arbete, varför vi ser det som en stor fördel om all bad- och friskvårdsverksamhet omfattas av en upphandling.
Ansvarsfördelningen ut mellan kommunen och entreprenören
Ansvarsfördelningen mellan kommunen och entreprenören bör grunda sig i en bedömning av vilken part som har bäst förutsättningar för att klara olika delar av drift och underhåll i bad- och friskvårdsanläggningen.
Detta måste avgöras i varje enskild upphandling. Den upphandlande enheten bör dels se över vilken kompetens och vilja resurser som finns den egna organisationen, dels att skapa sig en uppfattning om vilken kunskap och erfarenhet som finns hos de potentiella anbudsgivarna.
De verksamheter som är mest naturliga för ett företag med Medleys profil att ansvara för är de där höga krav ställs på en nära kundrelation och en fungerande säljorganisation. Hit räknas bland annat:
•Bad, gym och annan friskvård
•Hälsa, massage, sjukgymnastik och solarier
•Butik, café och restaurang
Beroende på förutsättningarna i den aktuella upphandlingen bör övervägas om kommunen eller Medley ska svara för:
•Teknisk drift
•Kostnader för el, värme och vatten
Oavsett hur ansvaret fördelas är det viktigt att det i avtalet finns incitament för båda parter att arbeta för att den totala driftskostnaden och miljöpåverkan från verksamheten blir så liten som möjligt.
Medley anser att kommunen i huvudsak bör svara för:
•Underhåll av fastigheter
Fastigheter och teknik
För kommunen som fastighetsägare finns det ett intresse att behålla fastigheten i gott skick, för att undvika kapitalförstöring. Därför är det mindre lämpligt att lägga över ansvaret för tyngre underhållsinsatser på en entreprenör som har en begränsad avtalstid.
Medley har med utgångspunkt från vår egen erfarenhet tagit fram ett förslag på ansvarsfördelning mellan kommun och entreprenör i frågor som är relaterade till fastigheter, inventarier och teknisk drift. Se gränsdragningslista fastigheter här (Excel)
Taxor, avgifter och öppettider
När verksamheten ska upphandlas måste kommunen ta ställning till hur mycket som ska regleras i förfrågningsunderlaget. Generellt sett gäller att ju hårdare kommunen styr, desto mindre utrymme finns för entreprenören att på egna villkor utforma verksamheten och entreprenadersättning blir som en konsekvens högre.
Men det kan också hävdas att simhallarna en gång byggts för föreningslivet, skolor och barn- och ungdomar och därför måste kommunerna försäkra sig om att deras behov tillgodoses.
Kommunerna som lagt ut verksamheten på entreprenad bestämmer i de flesta fall hur mycket tid föreningar, skola och barnomsorg ska ha i simhallarna och vilka taxor som ska gälla för dessa grupper.
När det gäller entréavgifter för allmänheten väljs olika strategier, från att låta entreprenören helt fritt bestämma avgifterna, exempelvis Tyresö 2006, till att bestämma varenda avgift, även för gym, exempelvis Stockholm 2007. Det kan i detta sammanhang vara värt att notera att priserna både på bad och friskvård generellt sett är lägre i simhallen i Tyresö (som Medley driver) än i Stockholms kommuns simhallar (som kommunen valt att driva vidare i egen regi).
Öppettiderna för allmänheten regleras också på olika sätt. Ibland bestäms de i detalj i förfrågningsunderlaget, men vanligare är att ett visst antal timmar per vecka anges som minimiöppetthållande, sedan blir det upp till entreprenören hur tiden fördelas mellan olika veckodagar.
Medleys menar att det finns goda skäl att reglera villkoren för skolor och föreningar. Men det bör finnas en större frihet för entreprenören att bestämma öppettider och priser för allmänheten. Intäkterna från allmänheten är oftast den viktigaste inkomstkällan i bad- och friskvårdsanläggningar och entreprenörer bör därför relativt fritt kunna anpassa priser och öppettider till den efterfrågan som finns.
För att försäkra sig om att barn och ungdomar och andra prioriterade grupper inte hamnar i kläm kan kommunerna att styra upp exempelvis vad entréavgiften till badet ska vara just för dem.
Utvärdering av anbud
Utvärderingen av anbud ska avgöra vilket anbud som bäst motsvarar kommunens önskemål. Vid upphandlingar enligt LOU finns det två utvärderingsgrunder att välja mellan.
•Lägsta pris
•Ekonomisk mest fördelaktiga anbud
När det är lägsta pris som gäller är det den anbudsgivare som lämnar det lägsta priset som vinner, förutsatt att alla krav som ställs i förfrågningsunderlaget uppfylls.
Vid utvärdering av ekonomiskt mest värdefulla anbud vägs olika utvärderingskriterier samman. Ofta handlar det om att göra en samlad bedömning av vad som erbjuds i form av pris, kvalitet, utbud etc. Vid upphandlingar av bad- och friskvårdsanläggningar är utvärderingar av ekonomiskt mest fördelaktiga anbud klart vanligast.
Det angeläget att det är tydligt hur utvärderingen ska göras, så att det blir möjligt att utforma anbuden med hänsyn till vad kommunen efterfrågar. Kommunen utvärdering av anbuden blir också enklare om utvärderingskriterierna är distinkta.
Konkurrensverket har publicerat en rapport, Metoder vid utvärdering av pris och kvalitet i offentlig upphandling, som behandlar frågor kring utvärderingen av anbuden. I rapporten står att utvärderingar ska ”utföras på ett så korrekt, förutsägbart och transparent sätt som möjligt”. Exempel på modeller för utvärdering redovisas i rapporten. Även i Konsumentverkets rapport Att utvärdera anbud - modeller i teori och praktik ges exempel på utvärderingsmodeller.
Från Medleys sida tycker vi det är bra kommunerna fäster avseende även vid kva-litetsaspekter vid en utvärdering. Vikigast för oss är dock att kommunens verkliga prioriteringar avspeglas i utvärderingskriterierna. Är det bara pengar som räknas bör utvärderingskriteriet vara ”lägsta pris”, så att anbudsgivarna kan anpassa sina anbud efter detta.
Avtalstid och avtalsstart
En normal avtalstid i de upphandlingar som gjorts av verksamheten i bad- och friskvårdsanläggningar under senare år är 4-5 år, med möjlighet att förlänga avtalet med 2-3 år.
Medleys uppfattning är att detta är en bra avtalslängd. Tiden är tillräckligt lång för att ge entreprenören förutsättningar för att utveckla verksamheten. Kommunen har också möjlighet att inom rimlig tid konkurrensutsätta verksamheten på nytt.
Om en förlängning av avtalet är aktuell rimligt att det sker först om bägge parter är överens om det. Har kommunen ensidig rätt att förlänga avtalet innebär det en större risk för anbudsgivarna, som kommunen kan få betala för genom att entreprenadersättningen blir högre.
Om entreprenören förutsätts finansiera större investeringar bör avtalstiden anpassas till detta, d.v.s. längre avtal skulle då kunna bli aktuella.
Den lämpligaste tiden för övertagande av verksamheten i en bad- och friskvårdsanläggning är, enligt Medleys uppfattning, under sommaren, då det är lågsäsong.
Sidoanbud
Ett sätt att stimulera nytänkande kan vara att uppmuntra sidoanbud. Ett sidoanbud kan vara en alternativ lösning på det arbete eller den tjänst som efterfrågas i förfrågningsunderlaget. Vid Linköpings kommuns upphandling av driften av Linköpings simhall hösten 2006 gavs möjlighet att lämna sidoanbud, förutsatt att minimikraven enligt förfrågningsunderlaget var uppfyllda och att ett huvudanbud avlämnades.
För Medleys innebar detta att vi i sidoanbud kunde lämna flera förslag hur anläggningen skulle kunna utvecklas. Vi var dock osäkra på om detta var förslag som efterfrågades av kommunen och att lägga in dem i ett huvudanbud, som tas eller förkastas i sin helhet, hade därför varit mindre lyckat.
I ett sidoanbud föreslog Medley att företaget åt kommunen skulle göra flera investeringar, bl.a. i en ny vattenrutschbana, som vi bedömde borde avskrivas under längre tid än en avtalsperiod. Kommunen skulle efter avtalsperiodens slut ersätta Medley för vattenrutschbanans återstående restvärde, samtidigt som den övergick i kommunens ägo.
Hur upphandlas driften av nya anläggningar?
I många kommuner planeras och byggs nya bad- och friskvårdsanläggningar. Ofta innehåller de anläggningarna ett äventyrsbad. De nya anläggningarna har en sak gemensam och det är att ingen vet hur många som kommer att besöka dem.
I de investeringskalkyler som ligger till grund för beslut om att bygga nya bad- och friskvårdsanläggningar är uppskattningen av intäkter från besökare många gånger relativt optimistisk.
En privat entreprenör som budgeterar framtida intäkter vid ett nytt bad måste göra sin egen bedömning och den blir oftast försiktigare, eftersom hela företagets framtid kan stå på spel om kalkylen slår fel.
För att skaffa säkrare underlag gällande intäkter vid nya anläggningar kan en bra idé vara att ta fram siffror från liknande nya anläggningar i andra kommuner. Faktiska intäkter säger ofta mer än besöksstatistik, eftersom besöksstatistiken ofta inkluderar stora grupper som badar utan att betala entréavgift (exempelvis skolor och föreningar).
Ett sätt att vid upphandlingar praktiskt hantera stor osäkerhet är att ha en kort första avtalsperiod som sedan kan förlängas om avtalsvillkoren är rimliga för bägge parter (exempelvis 2+4 år).
Dela och skriv ut
